胡锦涛总书记在中央纪委二次全会上明确要求:“在针对容易产生腐败现象的部位和环节从决策和执行上加强对权力的制约和监督。把党内监督、法律监督和群众监督结合起来，建立健全依法行使权力的制约机制。”当前，在国有企业单位中有法律监督、党内监督、监察审计监督和职工监督等各种监督形式，还有各级各类组织和制度进行监督和制约，如监事会、职代会、股东代表大会等，可以说是建立了一整套较为完善的监督体系，形成了一定的监督机制。但是，现有的监督机制虽然发挥了一定的作用，却并不能完全制约和遏制腐败。近年来，国有企业领导干部腐败现象前“腐”后继，造成国有资产大量流失的现象大有愈演愈烈之势，如何构建有效的监督机制，制约和遏制国有企业领导干部腐败已成为廉政建设中的重要课题。本文针对国有企业单位领导干部的监督问题进行了探讨思考。
一、对国有企业领导干部监督存在的主要问题
一是制度监督缺乏刚性。企业单位目前的监督制度和措施，多是在计划经济体制下形成的，已不能适应新形势下的要求。在企业单位内部管理上，虽然有各种监督制度和措施，但在实践中，当制度与权力遇到冲突的时候，制度常常显得苍白无力，不堪一击。比如事权上的独断专行、财权上的大权独揽、物权上的横加干预、人事权上的为所欲为，使得监督制度形同虚设。
二是监督机构职责分工不明确。经过多年的努力，企业单位内部已经形成了多元化的监督体系。但从实际运行过程来看，各监督机构分工不合理，互相配合差。有的问题多方面插手，有的又无人过问。这就使得企业单位内部监督流于形式。
三是职工群众民主监督难。企业单位的职工代表大会是实行民主管理的基本形式，但是职代会的监督职能很难落实到位。由于普通职工对本单位的重大决策缺乏了解，对企业的经营状况和财务状况知之甚少，对单位领导干部的薪酬、补贴、职务消费等更是无从知晓。加上有的单位领导干部缺乏民主意识，在涉及企业经营管理的重大事项等方面“暗箱操作”，不征求职工意见或不愿意向职工公开，使职工失去“知情权”，想监督也无法监督。
四是经济行为不规范，不利监督。现阶段市场不规范不确定因素很多，为了达到目的而不择手段的行为比比皆是。比如行贿、回扣、变相提供高消费，钱权、权色交易等等，客观上影响了局部市场环境。一方面诱使企事业单位的领导干部产生各种不廉行为，另一方面企业领导干部有时为了企业的利益又不得不作出既违心又违规的抉择。
五是权力过于集中，监督制约机制软弱。现行企业单位的管理体制是总经理、院(所)长负责制，在企业单位行政管理的经营方面赋予“一把手”过多的决策权。“一把手”往往集人权、财权、事权于一身。“一把手”一旦滥用权力，整个班子甚至整个单位都要产生连锁反应，产生窝案串案。从企业单位的领导层设置看，董事会、监事会、经理层之间未能形成权力制衡关系；从党委监督来看，一些企业单位党管不了政，有的企业单位的党组织负责人担心管多了怕影响党政关系，对“一把手”存在的问题听之任之，使党组织的监督显得软弱无力；从领导班子成员监督看，副职成员不敢理直气壮地监督，使班子成员相互间的监督软弱无力；从企业内部机构的监督看，目前，企业单位负有监督职责的部门不少，如监事会、纪检监察，还有审计、财务、企管等部门，企业内部的审计、财务、企管等部门，但是处在与同级管理系统平行的地位，对“一把手”的监督很难到位。企业内部的审计、财务、企管等部门，虽然负有监督职责，但都在被监督的直接领导下工作，弄不好就可能换换“位子”，甚至丢掉“饭碗”。所以，充其量只能对企业内部的下级单位实施监督，不仅无法监督企事业单位的“一把手”，有的甚至还会帮着出谋划策，躲避上级的监督；从“三会一层”的关系看，“新三会”与“老三会”的关系没有理顺，监事会层的工作受制于“一把手”，无法实施有效监督，即使监督，也多是事后监督。
二、对国有企业领导干部实施有效监督的对策
第一、建立流程监督机制。在市场经济条件下，企业单位的经营管理行为异常复杂。要对领导干部的经营管理行为实施有效监督，就必须建立经营管理流程监督机制。一是实施决策流程监督。规范重大事项的决策流程，建立事前调查、咨询、预警以及表决；
事中通报、调查、追踪以及中止；事后报告、调查追究流程监督机制。每一个流程都是一个决策责任者和监督者。着重抓好对“一把手”重大问题决策和人事权、财权和行政审批权的监督制约。重大决策要严格经过方案提出、方案论证、集体讨论、研究通过等流程。充分发挥包括党内监督、法律监督、民主监督、舆论监督的作用，加强相关监督部门的配合，构建监督流程防线，形成全程化决策监督体系。二是实施经营管理流程监督。如物资采购活动是企事业单位最难监控的业务，要跟踪每一笔采购是不可能的。只有按照招投标法的规定，制定招投标监督办法，按照招投标申请、审查、评标、签署等流程对物资采购进行监督。三是实施财务流程监督。建立财务监督稽查员制度，成立财务监督室，直接向总经理负责。同时，整合财务审计部门和监察的力量，通过内部审计的方式重点进行财务管理流程稽查，重点监督财务支出流程是否合法、合理，在建账、入账、申请、审批、权限、办理等方面流程是否规范，资金的调配使用都要有严格的程序，超过一定数额的要经过集体讨论或报有关部门审核。四是实施人事工作流程监督。首先要对“一把手”的权力运行流程做出规定，严格按照《干部选拔任用条例》规定，所推荐的干部必须经过民主测评、民主推荐、酝酿、组织考察、党委讨论等程序。
第二，建立制衡约束机制。
深化企业单位改革，进一步规范“一把手”的权力。要适度分解权力，形成互相制约的权力结构，不能事事都要“一把手”负总责。“一把手”的权力应限于本单位的宏观领导权，特别是应把人事、财务等方面的调配、审批的权力在区分责任、确定规范的前提下，授权于班子其他成员。建立领导班子成员“双向”监督责任追究制。党政“一把手”有一人因可察的违法乱纪行为受到党纪重处分以上处理的，要追究另一人的责任；“一把手”因可察的违法乱纪问题发生在副职分管范围内的，要追究副职班子成员监督不力的责任；副职班子成员因可察的违法乱纪行为受到党纪处分的，要追究“一把手”的责任，促进相互监督责任机制的形成。同时要保障纪检监察部门充分行使职权，建立人财物相对独立的监督机构。借鉴国务院向重点大型企业派驻稽查特派员的做法，由企事业单位的纪检监察、审计等部门组成督察机构，补充和拓展监事会职能。纪检监察负责人依法进入监事会并担任相应职务，把纪检监察监督直接转化为监事会的法定监督，既可以弥补监事会监督形成的空档，又能使纪检监察以监事会名义对企业的领导干部进行名副其实的监督。鉴于审计和纪检监察监督职能基本一致，都是对企业单位经营状况实施监督，成立审计纪检监察机构，将审计部门由原来的一把手领导，改为审计纪检监察部门由纪委书记直接领导，独立进行执纪执法，以形成和经营管理系统平行的监督系统，与企业经营班子成员监督与被监督的关系。把事后监督与事前监督及事中监督相结合，实现对企业单位经营管理的全程监督。完善权力监督制约机制，还要充分发挥职工群众的民主监督作用，赋予职工群众“知情权”、“发言权”和“评判权”。实行政务公开制度，提高权力运作的透明度。防止和克服幕后交易、越权行事、以权谋私、徇私舞弊等问题。坚持和完善以职工代表大会为基本形式的民主管理，实施领导干部述职、述廉制度。充分利用信息网络技术，拓展监督渠道。建立领导干部工作圈、生活圈和社交圈监督网络，让权力寻租活动暴露在阳光下，使职工群众能够有效监督。
第三，建立激励机制。建立激励机制，合理提升企业领导干部的收入，缩小收入与付出的差距，使领导干部感到公平，是一种比较现实的办法。一是建立符合企业家身份的年薪制度。岗位工资、生活津贴、按月取酬是企业领导干部现行的薪酬方式。中纪委近年来一直强调，企业领导干部不准违反规定领取报酬，但在实行月薪制的情况下，企业单位的领导干部的很多收入不容易掌控，比如节日补贴、成果奖励、项目奖励等各种名目的随机性收入。作为一名企业家，他的薪酬应当决定于他所经营管理的企业在一个周期内的经营业绩，这个周期一般都是以一年为单位。年效益决定企业家的年薪。因此，建立符合企业家身份的年薪制度，既能够把企业的经营和企业领导干部的报酬结合在一起，又能监控领导干部的薪酬收入。二是建立职务消费货币化制度。企业领导干部在廉洁自律方面的问题，较为普遍的是表现在职务消费方面，目前，企业单位的领导干部按职级有各种职务补贴，领导干部职务消费仍然停留在计划经济时期的状态下，是典型的供给制模式，为权力消费提供了便利。虽然企业单位建立了差旅、交通、通讯、招待和包干、切块、审计等内部制度，但是，经费的开支总是与签批、核销、审批等权力相关，这就形成了职务消费的无底洞，大量的浪费和流失就这样产生了。如果能用经济的手段解决经营管理中的问题，根据领导干部的经营业绩，把职级相符的合理职务消费列入酬薪，使职务消费货币化，就能减少或者消除权力腐败的空间。
文章来源：（研究室）
